Etablir une réunion des Etats : Pour que la voix du droit international humanitaire porte enfin face au bruit de la guerre

Allocution du Conseiller fédéral Didier Burkhalter à Genève
 
Monsieur le Président du  Comité international de la Croix-Rouge,
Excellences,
Mesdames et Messieurs les représentants des gouvernements,
Mesdames, Messieurs,
Genève est une ville de Paix et la capitale du Droit international humanitaire. Nous fêtons cette année les 150 ans du CICR. C’est une occasion de rappeler le rôle crucial que cette ville et que cette organisation ont joué dans le développement du droit humanitaire dans le passé. Mais c’est là également un encouragement pour poursuivre le travail qui a été accompli jusqu’à ce jour. Car il reste encore beaucoup à faire et c’est cela qui nous réunit aujourd’hui.
Je suis heureux d’être ici mais je suis encore plus heureux que vous soyez ici pour cette 2ème réunion d’Etats sur le renforcement du respect du droit international humanitaire. La présence de si nombreuses délégations dans cette salle démontre l’universalité des principes du droit international humanitaire et l’importance que vous accordez au renforcement de son respect.

« Le droit fait silence quand les armes parlent » disait le grand homme d’Etat romain, Cicéron. Deux mille ans plus tard, force est de constater que le droit peine encore à faire entendre sa voix au milieu du vacarme de la guerre. Certes, le droit international humanitaire ne fait pas silence, mais il est trop souvent inaudible.
Chaque jour, de nouvelles atrocités sont commises dans le cadre de conflits armés autour du monde. Des atrocités qui sont une insulte à notre humanité partagée : des prisonniers sont torturés, des enfants sont forcés à participer aux hostilités, des civils se retrouvent dans la ligne de mire d’armées combattant en pleine ville. Nous savons tous quels sont ces conflits et où ils entrainent tant de souffrances.
En signant les Conventions de Genève, les Etats se sont promis de mettre fin aux crimes commis sur les champs de bataille. D’y mettre fin en créant un droit dans la guerre et en lui donnant une voix afin qu’il puisse se faire entendre face à la violence des armes. C’est la persistance des violations de ces règles qui nous réunit aujourd’hui pour réfléchir au renforcement du respect du droit international humanitaire.
Le droit international humanitaire s’appuie sur les valeurs fondamentales de l’humanité. Il a pour objectif de limiter les effets des conflits armés et de protéger celles et ceux qui ne prennent pas ou plus part aux hostilités.
Il cherche à prévenir les souffrances inutiles induites par les conflits armés. Et il vise à éviter une escalade infernale conduisant à la barbarie.
Rappelons-nous du 24 juin 1859, date de la bataille de Solferino, lors de laquelle Henry Dunant fut témoin d’un carnage ayant laissé gésir sur le champ de bataille 6’000 morts et 40’000 blessés. Cet événement charnière donna naissance au Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. La Suisse et le CICR saisiront la semaine prochaine l’occasion de cette journée symbolique pour se remémorer la souffrance des victimes de conflits armés et réitérer leur engagement humanitaire en leur faveur.
Une conférence organisée conjointement par le CICR et la Confédération suisse abordera les défis auxquels doit faire face l’action humanitaire contemporaine dans un environnement en constante évolution.
Depuis la bataille de Solferino, le monde a changé. Les combats ne se déroulent plus sur un champ de bataille éloigné mais trop souvent au milieu de zones habitées. Les combattants ne luttent plus dans un ordre de bataille clairement défini mais ils se mêlent à des enfants, à des femmes et à des hommes qui ne demandent qu’à être épargnés des affres de la guerre. Aujourd’hui, la première, et la principale victime des conflits armés, c’est la population civile.
Ce sont les plus faibles et les plus démunis qui payent le plus cher la folie de la guerre. Le droit international humanitaire et les protections qu’il confère sont donc plus que jamais d’actualité. 
Ce droit s’est beaucoup développé au cours des dernières décennies. De nouvelles conventions telles que celles sur les mines antipersonnel ou sur les armes à sous-munitions ont été adoptées. La justice pénale internationale a, de son côté, contribué de manière considérable à lutter contre l’impunité. La Suisse se réjouit tout particulièrement de cette avancée car la lutte contre l’impunité est une priorité pour notre pays.
Des progrès sont toutefois nécessaires et urgents !
En effet, le droit international humanitaire est violé quotidiennement. Au cœur des combats, lorsque la méfiance et l’hostilité règnent, le respect des règles est trop souvent la victime collatérale des conflits. Les passions se déchaînent, la haine et le désir de vengeance conduisent à toutes sortes d’exactions et l’emportent sur les appels lancés pour préserver un vestige d’humanité au milieu de l’enfer de la guerre. Pourtant, le but du droit international humanitaire est justement de préserver ce minimum incompressible d’humanité en offrant protection et assistance aux victimes.
Le droit international humanitaire fournit, dans l’ensemble, un cadre juridique approprié pour régir le comportement des parties à un conflit armé. Les Etats l’ont rappelé en 2011 lors de la 31ème Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Ce qui fait urgence aujourd’hui, ce ne sont donc pas des nouvelles règles mais un meilleur respect des règles existantes. Un meilleur respect, afin que des vies innocentes puissent être sauvées.
Le renforcement du respect des règles du droit international humanitaire revêt une importance fondamentale. En effet, il en va de la protection des victimes des conflits et aussi de la crédibilité du droit international humanitaire. Jean Pictet, éminent juriste suisse à qui l’on doit en partie les Conventions de Genève de 1949, constatait à juste titre – je cite – qu’« un droit violé deviendra un droit contesté, qui sera menacé d’effritement, puis de ruine ».
Voilà pourquoi nous avons une obligation de renforcer la crédibilité et le respect du droit international humanitaire.

Mesdames, Messieurs,
Afin de mieux circonscrire les buts de notre réunion, j’aimerais brièvement rappeler le processus par lequel nous sommes arrivés à la conférence de ce jour.
En 1993, la Suisse convoquait les Etats parties aux Conventions de Genève à participer à la Conférence internationale pour la protection des victimes. Cette Conférence avait pour objectif de discuter de mesures pour renforcer la protection des victimes de la guerre et le respect du droit international humanitaire.
Les Etats y adoptaient par consensus une déclaration dans laquelle ils se refusaient, je cite, « d’accepter que, partout dans le monde, la guerre, la violence et la haine s’étendent, que des blessés soient achevés, des enfants massacrés, des femmes violées, des prisonniers torturés, des victimes privées d’assistance humanitaire, ou encore que la famine soit utilisée comme méthode de guerre… ».
Malgré l’adoption de cette déclaration, le sort des victimes de la guerre ne s’est pas amélioré, bien au contraire.
En 2009, la Suisse organisait, en coopération avec le CICR, une conférence à l’occasion des 60 ans des Conventions de Genève. Les Etats reconnaissaient l’urgence d’avoir des discussions sur l’amélioration du respect du droit international humanitaire. Et la Suisse annonçait sa volonté de faciliter ces discussions.
En 2011, la 31ème Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a concrétisé cet élan. Elle adoptait la résolution sur le renforcement de la protection juridique des victimes des conflits armés. Cette résolution reconnaît entre autres la nécessité d’améliorer l’efficacité des mécanismes de contrôle du respect du droit international humanitaire et de consolider le dialogue entre les Etats. En outre, elle demande au CICR de présenter un rapport formulant des options à même de répondre à ces besoins lors de la 32ème Conférence internationale qui aura lieu à Genève en 2015.
Afin de trouver des moyens d’améliorer le respect du droit international humanitaire, la Suisse et le CICR ont lancé une initiative diplomatique commune début 2012.
En juillet 2012, la Suisse et le CICR ont organisé une réunion qui a été considérée comme une première étape concrète vers un renforcement du dialogue entre les Etats. Cette réunion a rappelé que le cadre juridique régissant le droit international humanitaire était globalement suffisant mais que les mécanismes prévus pour assurer son respect dans les Conventions de Genève se sont jusqu’ici révélés inadéquats.
Que manque-t-il donc ? L’une des raisons du non-fonctionnement de ces mécanismes réside dans l’absence de structures institutionnelles. Le droit international humanitaire a pour particularité de ne pas avoir de réel cadre institutionnel. Les mécanismes prévus par les Conventions de Genève se retrouvent donc mal encadrés et du fait de leur manque de rattachement à une structure donnée par les Etats parties, inefficaces.
Les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels sont les seuls traités internationaux relatifs à la protection des personnes qui ne donnent pas la possibilité aux Etats de se rencontrer sur une base régulière.
Les autres traités de droit international humanitaire, tels que ceux sur les armes, établissent une Conférence, Assemblée ou réunion des Etats parties. Ces réunions offrent la possibilité de dialoguer sur les moyens d’améliorer leur mise en œuvre.
On constate donc, et je crois pouvoir affirmer que la plupart des pays représentés dans cette salle partagent ce constat, que le droit international humanitaire souffre de l’absence de structure institutionnelle, qu’il souffre de l’absence de réunion des Etats et donc de dialogue régulier.
Cette lacune institutionnelle a pour conséquence que le droit international humanitaire est traité de manière de plus en plus récurrente par des institutions extérieures au cadre prévu par ce droit. Je pense notamment aux organes tels que le Conseil des droits de l’homme. La Suisse soutient leur travail et reconnait l’apport précieux qu’ils fournissent en matière de protection de la personne humaine. Il est toutefois difficile pour ces organes de tenir compte des spécificités du droit international humanitaire.
Comme le disait Jean Pictet, le droit international humanitaire est un droit « réaliste » qui résulte de l’équilibre entre le principe d’humanité – soit l’impératif qui pousse l’homme à agir pour le bien de ses semblables – et le principe de nécessité – soit le devoir des pouvoirs publics de conserver l’Etat, défendre son intégrité territoriale et maintenir l’ordre. Les Etats ont dès lors un intérêt évident à assurer le respect de ce « droit réaliste » mais très utile pour protéger la vie des hommes.
Ces différents constats établis, il s’agit à présent d’aller de l’avant et de réfléchir au meilleur moyen de pallier le déficit identifié. Car ce déficit n’est pas simplement un exercice de juriste ou une pure réflexion théorique, il soulève des questions fondamentales qui ont des implications directes sur le terrain. Nous avons un impératif moral d’agir, car en agissant pour le renforcement du respect du droit humanitaire, nous participons à protéger des vies humaines. 
Mesdames, Messieurs,
En juillet 2012, les Etats ont souhaité étudier les possibilités de réformer les mécanismes existants avant d’envisager la création de nouveaux mécanismes. Dans ce sens, bon nombre d’Etats ont plaidé en faveur de la Commission internationale humanitaire d’établissement des faits et ont encouragé l’approfondissement des réflexions sur les moyens de la rendre active.
Pour approfondir les discussions et afin d’identifier les principaux sujets susceptibles de faire avancer le processus, la Suisse et le CICR ont mené des consultations sur une base bi- et multilatérale avec tous les Etats intéressés.
Les discussions ont porté d’une part sur l’évaluation du système actuel de renforcement du respect du droit international humanitaire et d’autre part sur les fonctions nécessaires d’un tel système pour être efficace. Il s’avère que les Etats estiment nécessaire d’établir une réunion d’Etats dans le but de permettre un dialogue régulier et systématique sur le droit international humanitaire et son respect. Cette nouvelle institution disposerait des fonctions nécessaires pour renforcer le respect du droit international humanitaire. La procédure de rapport a été reconnue comme une fonction, parmi d’autres, susceptible d’être rattachée à une telle réunion.
La procédure d’examen périodique universelle, par exemple, a fait ses preuves dans le cadre du Conseil des droits de l’homme. Il s’agit donc à présent de tirer les leçons de cette expérience pour développer un cadre propre au droit international humanitaire. 
Ces contacts ont permis de mieux cerner les points de notre ordre du jour. Les Conventions de Genève ont pour particularité d’être universellement acceptées. Il est donc primordial que ce processus soit ouvert, transparent et inclusif, ce dont la Suisse et le CICR s’assurent en organisant des réunions annuelles comme celles d’aujourd’hui.
C’est dans cet esprit que la Suisse et le CICR convoquent annuellement de telles réunions, et ce jusqu’à la 32ème Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en 2015.
La réunion qui s’ouvre aujourd’hui a pour objectif d’identifier les fonctions présentant un intérêt potentiel pour un système de respect de droit international humanitaire ainsi que les tâches qui pourraient être attribuées à une réunion d’Etats.
La Suisse et le CICR attendent également de cette réunion qu’elle fournisse des indications sur la manière de faire évoluer cette initiative. 
Le rôle de la Suisse et du CICR consiste à servir de facilitateurs. Nous voulons que chaque Etat se sente concerné et ait confiance en ce processus. C’est aux Etats de décider ce qu’ils jugent être utile pour améliorer le respect du droit international humanitaire et la protection des personnes affectées par un conflit armé. Nous vous présentons des options et nous vous demandons de nous faire part de celles qui pour vous sont le plus à même d’atteindre les objectifs fixés. Lesquelles sont susceptibles de renforcer le respect du droit international humanitaire. Lesquelles doivent être approfondies en vue de la troisième réunion qui aura lieu l’été prochain. 
Je le répète, les Conventions de Genève ont pour particularité d’être universellement acceptées, il est donc primordial que chacun se sente concerné par l’importance du respect du droit international humanitaire au cœur des conflits. Ce processus se veut transparent, inclusif et ouvert. Il se concentre sur des questions thématiques afin de favoriser l’instauration d’un climat de confiance. Il tiendra compte à chaque étape, de la volonté des Etats, qui sont les principaux destinataires du droit international humanitaire.
Pour approfondir les discussions, la Suisse et le CICR vont continuer leurs consultations. Elles prendront notamment la forme de deux rencontres qui auront lieu en novembre 2013 et en avril 2014.

Elles auront pour objectif de déterminer l’agenda de la réunion d’Etats de 2014 et de décider quelles options devront y être discutées. Vous êtes tous vivement encouragés à y participer de manière active.
Nous encourageons également chacun à nous soumettre ses idées, avis ou commentaires à tout moment du processus. Depuis le début du processus, la Suisse et le CICR sont et restent à disposition des Etats qui seraient intéressés par des consultations bilatérales.
Mesdames, Messieurs,
Le moment est venu pour les Hautes Parties Contractantes de trouver ensemble des moyens spécifiques et pratiques pour assurer le respect du droit international humanitaire. Le moment est venu de donner une voix au droit dans la guerre, une voix suffisamment puissante pour qu’elle puisse s’élever même quand les armes grondent. Après deux mille ans, le moment est venu de donner enfin tort à Cicéron et d’agir pour que le droit reste audible même quand parlent les armes.
Nous le devons aux trop nombreuses victimes de conflits armés.
Je vous souhaite plein succès dans vos discussions.
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